在陈宪看来，第一条路十分危险，但第二条路也并非坦途。
如果他将督政院制度向上推进，去限制上层官员，兵最终培养出了资产阶层，那最终，这种限制也会落到他的头上，如果他胆敢抵抗，也许他建立并培养出的这个国家和政体会将他送上断头台。
不过，对陈宪来说，这并不是个难以选择的题目，因为即使被限制，也总比死亡更好。
所以，陈宪两害选其轻，只能选择第二条路。
利用成吉思汗进攻西夏的这一年时间，陈宪对东海国的官僚制度进行了一次梳理改革。
陈宪确立，东海国的基础行政单位是镇，而不再是过去的县，一个镇有一个小小的督政院，一个镇长，督政员和镇长由镇里的选民选举而出。
在东海国，不是所有人都有是选民，成为选民有两个前提条件，第一取得小学毕业证，第二每年必须缴纳一定数额的税款。
镇长当选之后，根据小镇的情况雇佣治安官，税务官，财政官等事务官，组建小镇的管理机构。
镇之上是县，在县一级，除了督政院和县长之外，还有司法机构，法院和检察署。
县长和县督政员由下辖各镇选举而出，县长和督政员的竞选者，可以去下辖各镇进行宣传拉票，选举由各镇督政院主持举行，县司法机构进行监督和公正。
每个镇选举计票结束后，派出一个选举人，去县里进行选举人投票，这个选举人自身没有投票权，他只是根据自己镇上的选举结果，奉命投票而已。
最终由县司法机构统计各镇选举人的选票，再乘以各镇的人口系数，就是等于各镇的选票权重，最后统计县下辖所有镇的选票权重，统计出候选人得票权重。
这种选举制度，简单明了，一个县可能有几万甚至十几万人口，但却只有几十个镇，每个镇也不过几千人，一个镇派一个选举人，几十个人集中在一个大厅里，你们镇选谁？你们镇选谁？几十个人很快就能统计出结果，然后找个会计来，根据人口计算一下每个镇的选票的权重，再相加，很快就能得出选举结果。
这种方法，比几万，几十万人一起选举，再去统计就要简单多了，一个镇民，不需要跑到县城里去投票。
在技术不发达的时代，这可以极大的避免浪费和提高选举率，毕竟你让一个人花一上午时间，去镇中心投个票，可能大多数人都会去，但你要是让一个人花几天时间，跑到县城里去投票，那有一大半人都不会去，如果是花半个月时间去府城投票，那估计没人会去。
市和县为平级机构，一个市只管辖自己的市区和一部分郊区的底盘，基本上一个市的管辖面积不会比一个县更大。
为了便于管理，市和县一样，分区管理，分区选举，最后由选举人集中投票。
县，市之上是郡，差不多相当于后世的地市，陈宪将整个山东分为七个郡，分别是以登州为中心的蓬莱郡，以青岛为为中心的琅琊郡，以潍州为中心的齐郡，以海州为中心的东海郡，以济州为中心的东平郡，以济南为中心的济南郡。